欧洲观察室｜2023年中欧关系可能出现新窗口

【编者按】
本文是上海欧洲学会与澎湃新闻（www.thepaper.cn）“外交学人”合作推出的“欧洲观察室”专栏的第35篇。
2月26日，复旦大学国际问题研究院中欧关系研究中心与上海欧洲学会共同主办了一场政策报告发布会暨中欧关系学术研讨会，发布了两份报告——《欧洲对华政策报告（2022）》和《欧盟的大国和地区政策（2022）》，前者阐述和分析了2022年度欧盟及部分欧洲国家的对华政策基本内容、政策背景、政策动机和未来发展趋势。《欧洲对华政策报告（2022）》指出，欧洲的对华政策立场在2022年变得与美国的对华政策具有越来越大的相似性，但这并不表明欧洲和美国的对华政策将变得完全相同。展望2023年，欧盟对华政策会持续调整，中欧关系会在各种挑战中继续发展，中欧也可以在双边合作和国际多边事务中共同承担更多的责任，并致力于推进建设一个更加稳定、繁荣的国际社会。
澎湃新闻（www.thepaper.cn）获授权刊发报告中部分文章，以窥2023年中欧关系发展趋势之一斑。

2022年是欧盟历史性的一年，欧盟对华政策也是如此。在新冠疫情、俄乌冲突、能源与通胀危机的多重冲击下，欧盟艰难地延续其对华政策调整的步伐。2022年10月，在卢森堡召开的欧盟外长会议集中讨论了新形势下的中国议题，经济竞争与制度性对抗则成为此次欧盟对华政策讨论的焦点。这次会议充分讨论和考虑了俄乌冲突背景下中欧关系所面临的新形势，为欧盟新的对华政策奠定了基调。
与往年相比，2022年欧盟对华政策打上了俄乌冲突的深刻烙印，甚至在某种程度上被俄乌冲突所“绑架”。在继续强化原有“三分法”（合作、竞争与对抗）对华定位的基础上，2022年欧盟对华政策体现出一些新的认知和政策思维，尤其是在政治、经济和安全领域。这些变化背后有欧盟内部因素与美国因素的作用，也有俄罗斯因素的影响。在俄乌冲突的背景下，欧盟对俄政策的一些思维开始频繁出现在欧盟对华政策的讨论和实践中。
与此同时，2022年欧盟对华政策仍然表现出一丝难能可贵的务实和理性。以2022年11月德国总理朔尔茨和欧洲理事会主席米歇尔访华为代表，欧盟尝试以接触的态度改善对华关系，其对华政策也开始穿越俄乌冲突的阴霾，发出了一些积极的信号。这表明欧盟不必然要走向对华冷战对抗的道路，在中欧双方坦诚对话的情况下，通过对欧洲利益的理性考量，欧盟仍然可能奉行相对务实的对华政策。
一、2022欧盟对华政策新趋势与新变化
俄乌冲突爆发以来，欧盟对华政策与对俄政策讨论几乎同步进行。有关俄罗斯以及俄乌冲突的讨论中，中国往往被“牵扯”进去。因此，俄乌冲突既强化了欧盟对华政策中的一些既定思维，也导致欧盟对华政策中出现了一些新的趋势与变化。这种变化主要体现在政治、经济与安全领域。
（一）政治上，欧盟对中俄进行政治“捆绑”
俄乌冲突强化了欧盟内部对中俄进行政治“捆绑”的倾向，并促使欧盟重新思考如何与具有不同政治体制的国家打交道。俄乌冲突前，欧盟与美国就已经在政治与意识形态领域开展对华战略协调。尽管这种协调下欧盟采取了更加强硬的对华政策，但欧盟对华政策并没有出现根本性的改变，欧盟仍然维持其对华政策“三分法”，并将合作放在了第一位。“在多面性中寻求平衡”是欧盟对华政策主基调。
俄乌冲突的爆发开始打破欧盟对华政策“三分法”之间的平衡，欧盟对华政策日益向“制度性对手”的方向倾斜，竞争成为欧盟对华政策的核心共识。俄乌冲突在政治层面给欧盟对华政策带来两个相互关联的变化。一方面，欧盟对中俄关系性质的认知发生改变，欧盟在官方话语中对中俄进行政治捆绑的倾向更加明显。另一方面，中国在俄乌冲突上的平衡立场被欧盟解读为所谓“亲俄中立”，导致欧盟在战略上与美国进行更加紧密的捆绑，并在涉及中美战略竞争的一些关键议题上更加倒向美国。
（二）经济上，欧盟重新审视对华经贸合作
俄乌冲突导致欧盟重新思考两个与经贸合作有关的重要问题。一是经贸合作“压舱石”论。长久以来，经贸合作被视为中欧关系最重要的支柱和“压舱石”，在德国倡导的“以贸促变”理念下，欧盟对深化中欧经贸合作态度积极。但这一理念在俄乌冲突后面临越来越大的挑战和质疑，德国经济部长哈贝克(Robert Habeck)表示德国对华贸易政策“不再天真”。目前德国正在制定新的对华政策，欧盟也在酝酿若干影响中欧经贸关系的法案。这些新政策与法案背后的共同点都是不再简单视经贸依赖为“压舱石”，而是要通过降低对华经贸依赖，平衡对华经贸依赖所带来的收益与风险。
二是经贸依赖“武器化”问题。欧盟与俄罗斯之间以能源为工具进行的制裁与反制裁也加剧了欧盟对中欧经贸依赖“武器化”的担忧。在俄乌冲突前，欧盟就以所谓“经济胁迫”来定义中国针对立陶宛违反“一个中国”原则而实施的贸易制裁，并以此为借口大力推动出台所谓“反胁迫工具”。俄乌冲突迫使欧盟加快这一工具的立法进程，以适应新的地缘经济秩序。中欧互为彼此最大的贸易伙伴之一，这一工具的出台势必对中欧经贸合作产生冲击。
（三）安全上，欧盟开始将中国纳入安全战略考量
传统上，地缘政治与安全等“高阶政治”议题在中欧关系中的位置并不显著，这在很大程度上是因为中欧在彼此的区域都没有根本地缘政治冲突，这也构成中欧关系区别于中美关系的一个显著特征。但随着大国竞争和地缘政治局势的紧张，地缘冲突与传统安全议题逐渐进入欧盟对华政策议程，并占据越来越重要的位置。
俄乌冲突提升了安全考量在欧盟对华政策中的分量，主要体现在三个方面。一是欧盟对中俄战略协调，尤其是安全合作的关切加深，这一点在中东欧国家表现得更为明显。中东欧国家视俄罗斯为首要威胁，而中俄安全合作可能改变欧盟对中国在欧洲安全角色的认知；二是欧盟对“印太”局势，尤其是台湾问题的关注加深。传统上，欧盟对台湾问题持低调务实的态度，认为台湾问题主要是美国的战略关注重点。俄乌冲突后，欧盟内部“亲台”势力借机渲染台海发生冲突的风险，提高台湾问题在欧洲的“能见度”；三是欧盟整体安全战略中将中国与俄罗斯一并纳入考量。2022年3月，欧盟出台的首份防务白皮书《战略指南针》中，中国与俄罗斯都出现在欧盟对安全挑战所做的评估中。虽然这并不代表欧盟视中国为“安全威胁”，但仍然是值得关注的新趋势。
二、2022欧盟对华政策变化的原因
2022年欧盟对华政策的变化是多重因素叠加的结果，其中既有欧盟内部因素与美国因素，也有俄罗斯因素的影响。
（一）欧盟内部因素
在欧盟内部，新冠疫情以及俄乌冲突强化了欧盟对中国的负面认知。在“反俄”成为政治正确的舆论环境中，中国在欧洲的形象受到牵连。欧洲媒体对中国立场的曲解，进一步强化了欧洲公众对中国的负面认知，让中国在欧洲的舆论环境中处于十分不利的地位。在欧洲舆论对中国不友好的气候下，“对华强硬”成为一些欧洲政客捞取政治资本的捷径和弥合欧洲政治“极化”的一种手段。此外，俄乌冲突后，中东欧国家在欧盟决策中的地位和影响力上升。而中国与立陶宛关系的恶化以及中俄关系的走近让中东欧国家对中国多有不满，从而对欧盟对华决策产生不利的影响。
（二）美国因素
美国因素一直是影响欧盟对华政策的一个结构性因素。拜登政府上台以来加强了与欧盟的对华战略协调，在意识形态、经贸投资、科技创新以及地缘政治等领域与欧盟协调更加一致的对华政策，使得美国因素在中欧关系中的影响更加突出。2022年俄乌冲突后，欧盟在安全、战略以及关键的能源问题上对美国的依赖加深，战略自主性受到压制，因此在对华政策上更加容易受到美国的影响。在安全与防务、投资审查、对华技术出口管制以及台湾问题等地缘经济与地缘政治议题上，美国因素在2022年欧盟对华政策中的影响都更加突出。
（三）俄罗斯因素
2022年欧盟对华政策的另一个重要特点是与欧盟对俄政策的联动性增强。2022年俄乌冲突的爆发进一步凸显了俄罗斯因素在欧盟对华政策中的重要性，俄罗斯因素成为左右中欧关系的关键。随着乌克兰危机的持续和深入，俄罗斯因素可能超越美国因素成为影响欧盟对华政策最重要的外部因素。
（四）中国因素
中国因素自身也是影响2022年欧盟对华政策的一个重要原因。正如德国总理朔尔茨在访华前公开发表的文章所言，“随着中国发生变化，我们同中国打交道的方式也必须发生变化”。在欧盟看来，中国在疫情防控、打击资本无序扩张等国内政策以及俄乌冲突等国际问题上的立场等代表了一个重要的变化，尤其是在疫情因素和乌克兰危机的双重冲击下，欧盟对中国市场的信心以及风险认知发生一定变化。因此，欧盟对华政策也将这些变化纳入考量并相应调整。
三、2023欧盟对华政策展望
展望2023年，欧盟对华政策有望保持2022年底出现的回稳势头，在新的基础上重新接触(re-engagement)可能成为欧盟对华政策的一个现实考虑。因此，2023年中欧关系有可能出现新的机会窗口，但接触本身不代表中欧关系会回到过去“一切照常”的状态。
当前欧盟对华政策处于非常矛盾和纠结的状态，在强调竞争的同时又希望保留合作的余地，对中国的合作仍抱有期待。尤其是在俄乌冲突久拖不决的情况下，欧盟一方面需要稳定与中国的合作以缓解自身经济困境和能源危机，另一方面又期待中国在外交上为俄乌冲突的解决做出更多的努力。2023年欧盟可能继续通过深化接触以进一步稳定中欧关系，从这个意义上而言，未来的欧盟对华政策走向也在一定程度上取决于中国的政策选择。
2023年欧盟对华政策有三个趋势值得关注。首先，随着中国重新开放以及“稳增长”重新成为中国政策优先目标，欧盟对华经贸合作有望提升以缓解欧盟自身的经济困境以及可能出现的衰退。同时，欧盟在特定经贸领域将继续其减少对华依赖和寻找多元化伙伴的政策路径；其次，随着法国总统马克龙、意大利总理梅洛尼以及欧盟委员会主席冯德莱恩表态有意访华，欧盟有望恢复与中国在各层次的政治往来，加强与中国的政治对话，但意识形态、人权制裁、俄乌冲突、台湾问题、美国压力以及瑞典担任轮值主席国等因素将继续制约欧盟在政治领域的对华立场；最后，俄乌冲突和台海局势等不同性质的安全议题将继续占据欧盟对华政策的显著位置，尤其是随着部分欧盟成员国向乌克兰提供进攻性武器，俄乌局势可能再次升级，给中欧关系带来不确定性。

（严少华，复旦大学中欧关系研究中心青年副研究员。本文原标题《2022年欧盟对华政策》，现标题为编者所拟。内容有删节。）



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